扬办发[2016]72号
各镇党委、政府，各街道党工委、办事处，开发区党工委、管委会，市委各部委办局，市各委办局，各人民团体，市直各单位：
为进一步规范引导我市农村土地经营权有序流转，促进农业适度规模经营发展，根据省、镇江市相关文件精神，现结合我市实际，提出如下实施意见：
一、指导思想
深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会及中央农村工作会议精神，以构建现代农业经营体系、加快推进农业现代化发展为目标，以促进农业增效和农民增收为导向，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，规范引导土地经营权有序流转；坚持家庭经营的基础性地位，大力培育新型农业经营主体，积极发展多种形式的适度规模经营，加快农业经营方式转变，进一步巩固和完善农村基本经营制度，为建设“强富美高”新扬中夯实基础。
二、基本原则
一是坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种形式共同发展。
二是坚持改革创新，对有利于发展现代农业，有利于提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，有利于农业增效、农民增收的土地流转形式和规模经营方式，给予鼓励和支持。
三是坚持依法、自愿、有偿，不得改变土地农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境，流转期限不得超过二轮承包剩余期限，保障土地流转双方合法权益不受侵害。
四是坚持经营规模适度，兼顾效率与公平，既注重提升土地经营规模，又防止土地过度集中，不断提高农业规模化、集约化、现代化水平。
三、重点任务
（一）规范引导农村土地经营权有序流转
1．严格规范土地流转行为。鼓励农户采取转包、出租、互换、转让、入股等形式流转承包地。对自愿流转土地的农户，任何组织和个人不得干预其流转；在集中连片流转过程中，对少数不愿流转的农户，在不违背其个人意愿的情况下，可用集体经济组织内其他愿意流转的农户承包地或集体机动地进行调换解决，妥善平衡互换双方利益。土地流入方应是具有一定的生产技术和资金实力、能组织协调、会经营管理并诚信守法的个人或单位，外来人员必须在本市具有合法稳定住所、持有居住证。村（社区）集体经济组织要切实履行好土地承包管理职责，从土地流转用途、流转期限、流入方资信能力等方面监督土地流转行为，尤其是涉及整组土地流转的，要强化事前监管。鼓励承包农户书面委托村（社区）集体经济组织统一流转土地，不提倡村（社区）集体经济组织直接流入农户承包地后再转包或出租给种养大户及农业经营单位。
2．规范土地流转合同管理。土地流转期限在1年及以上的，流转双方当事人须依法签订书面流转合同。对达成土地流转意向或协议的，镇（街、区）农经部门提供市统一制发的流转合同示范文本，指导双方平等自主协商，签订规范的流转合同。流转合同一式四份，流转双方各持一份，村（社区）和镇（街、区）农经部门各备案一份。全面检查梳理现有土地流转经营情况，对未签订流转合同的，按照市统一的合同示范文本进行补签；对不规范不合理的流转合同，进行调整或重新签订，避免矛盾纠纷。土地流入方要严格按照合同约定在流转土地上直接从事农业生产，违反合同约定的，流出农户和村（社区）组集体经济组织可依法解除土地流转合同，并要求赔偿。
3．加强土地流转管理和服务。加快土地流转服务平台建设，2016年建立市级农村产权交易中心，2017年全面建成镇级农村产权交易服务中心，为流转双方提供信息发布、政策咨询、组织交易、交易鉴证等服务。鼓励农村土地承包经营权公开入市，向家庭农场、农民合作社和农业企业等新型经营主体流转，单宗土地流转面积50亩（含）以下的，通过镇级农村产权交易服务中心进行；50亩以上的应通过市级农村产权交易中心交易。健全和完善镇村调解、市级仲裁、司法保障的纠纷调处机制，及时有效解决土地流转纠纷。
4．合理确定土地经营规模。依据经济社会发展水平和农业经营主体生产经营管理能力，确定土地适度规模经营的适宜标准。现阶段对外连片流转给专业大户、家庭农场等农业经营大户的，原则上稻麦以100-300亩、蔬菜以30亩左右、水产以50亩左右为宜，符合要求的予以重点扶持，防止脱离实际片面追求规模的倾向。要创新规模经营方式，在发展土地集中适度规模经营的同时，积极发展专业合作型、统一服务型等适度规模经营，提升农业规模化经营水平。
5．完善土地流转收益保障机制。土地流转价格根据不同用途，由流转双方平等协商确定。镇（街、区）农经部门要结合镇（街、区）地理位置、农业生产条件、前3年土地平均收益、经济发展状况等因素，制定土地流转指导价，并通过土地流转服务窗口、“告知书”等形式对外发布，引导流转双方合理确定交易价格，土地流转指导价每年发布一次。鼓励流转双方以实物计租货币结算、租金动态调整等方式确定流转价格。流转双方应对各种政策性补贴、流转期满后地上附着物权属及补偿办法、土地征占用补偿的归属等作出明确约定，避免产生纠纷。租地企业（组织或个人）租赁农户承包地应先付租金、后用地，积极探索建立风险保障金制度，由租地企业（组织或个人）缴纳相当于所租农地一年流转费的保障金，防范承包农户权益受损。租赁合同期满租赁者无违约行为的，风险保障金应当及时退还。风险保障金以村（社区）为单位收取并管理，镇（街、区）农经部门应加强对资金管理的监督检查。
6．加强土地流转用途管制。所有土地流转项目要符合农业产业发展规划、土地利用总体规划和城市、镇（街、区）总体规划等要求，严格按照功能区布局统筹安排，对已纳入城市或镇（街、区）总体规划确定的建设用地范围内尚未征收的土地，不鼓励参与土地流转。坚持最严格的耕地保护制度，严禁借土地流转之名违规搞非农建设，切实保护基本农田。严禁占用基本农田挖塘栽树或其他毁坏种植条件的行为，严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。严禁在江堤内侧平台堤脚线50米范围内挖塘养殖，危害江堤安全。受让方私自改变基本农田性质、改变一般耕地农业用途用于非农业建设和开发的，市国土部门要依法查处；构成犯罪的，追究刑事责任。对在流转土地上违规栽种的树木及违规建筑，土地征收时一律不予补偿。建立由市国土、规划、农委和城管等部门参加的流转土地利用情况检查督查机制，不定期检查督查，发现问题及时整改纠正。村级组织要加强对流转土地利用情况的监督，发现有违反法律政策规定的，及时向市国土、农委等部门上报，相关部门应根据具体情况及时启动执法程序，坚决制止违法行为。
7．加强对工商资本租赁农户承包地的监管。鼓励工商资本在合适区域发展良种种苗繁育、高标准设施农业等现代种养业，从事农产品加工流通和农业社会化服务。依托市、镇两级农村产权交易机构或农经部门，建立由职能部门、村组代表、农民代表、农业专家等多方参与的工商资本租赁农地审查监督机制，采取书面报告和现场查看等方式，开展资格审查和项目审核，重点审查租赁农地企业或组织的主体资质、农业经营能力、流转用途、流转期限、流转价格及支付方式和土地复垦能力，以及是否符合我市产业布局和现代农业发展规划等。实行工商资本租赁农地分级备案制度，对农地租赁合同、农地使用情况等内容及时备案待查。企业或个人租赁面积在200亩（含）以下的由镇（街、区）农经部门审核备案，200亩以上的由市农委审核备案，及时准确掌握工商资本租地情况，切实加强监督管理。
（二）加快培育新型农业经营主体
1．大力发展家庭农场。积极鼓励和引导有一定规模的种养大户成立家庭农场，现阶段重点扶持具有本地集体经济组织成员或本地户籍资格、规模在100-300亩、流转期限不少于5年的粮食种植和种养结合型家庭农场。深化示范家庭农场创建活动，组织开展家庭农场交流和挂钩结对活动，把家庭农场作为农技推广、社会化服务的主要对象，建立家庭农场生产记录和财务记录“两簿”制度，不断提高家庭农场运行质量。
2．提升农民合作社发展质量。做好合作社名录建立工作，实行农民合作社年度报告制度，提高资信能力。强化指导服务，做到发展一个、规范一个、提升一个。以示范社创建为抓手，健全规章制度，完善运行机制，加强财务管理，促进合作社规范化建设，不断提升合作社管理水平和自我发展能力。
3．积极发展土地股份合作社。鼓励和引导农民在不改变土地承包经营权的前提下，按照股份制和合作制的基本原则，把农户承包土地经营权转化为股权，采取“保底收益＋按股分红”等方式，组建以村集体为经营主体的土地股份合作社，通过自营或委托经营等方式发展农业适度规模经营，从根本上保障和实现农民对土地经营的长期收益权。
4．完善农业社会化服务机制。加快构建新型农业社会化服务体系，大力培育各类农业经营性服务组织，积极引导农村集体经济组织、农业龙头企业、农民合作组织及其他社会服务组织参与农业生产经营服务，为新型农业经营主体提供产前、产中、产后服务，提高服务水平。鼓励新型农业经营主体拓展电商业务，发展现代流通服务业。探索政府购买服务模式，组建新型农业社会化服务组织，支持具有资质的经营性服务组织开展病虫害统防统治、粮食烘干等农业公益性服务。大力发展统一品种、机播、配方施肥、灌溉、病虫害防治、机收的新型农业社会化服务组织。
5．开展新型职业农民教育培训。构建农村实用人才培养、认定、扶持体系，培育壮大新型职业农民队伍。以专业大户、家庭农场主、合作社负责人、农业企业经营管理人员为重点，开展创业培训；以农业社会化服务人员为重点，开展技能培训和技能鉴定；以年轻的农业从业人员为重点，开展农广校“半农半读”学历教育。对新型职业农民给予教育培训、产业发展、科技服务、社会保障等方面的政策扶持，为新型农业经营主体发展奠定技术人才基础。
6．加大新型农业经营主体扶持力度。落实好农业规模经营主体建设晒场、烘干设施、灌排工程等用地政策。支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目。对新型农业经营主体建设配套辅助设施项目用地，在年度建设用地指标安排上予以倾斜，并按规定减免相关税费。鼓励金融机构简化贷款手续，探索以农村土地承包经营权抵押融资的具体办法，为农业规模经营主体提供贷款支持。完善农业保险政策措施，积极开发适应新型农业经营主体需求的保险品种，提高农业保险保障水平。
四、工作保障
1．强化工作领导。各地各部门要充分认识规范引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的重要性和复杂性，坚持政策导向，确保土地流转工作符合中央及省市精神。要加强调查研究，了解掌握农村土地流转和适度规模经营发展情况，及时发现和解决出现的新情况、新问题，确保土地流转规范有序，农民合法利益有效保障，规模经营主体健康发展。
2．加大宣传力度。要广泛宣传相关土地流转法律法规和政策规定，宣传土地规模流转和发展适度规模经营对农村经济的重要意义和作用，努力营造促进土地流转和发展适度规模经营的浓厚氛围。要培育土地流转和多种形式适度规模经营示范典型，总结和推广典型经验，发挥示范带动作用。
3．落实责任分工。各有关部门要各司其职，强化配合，形成工作合力。市农委是农村土地流转的指导管理部门，要加强土地经营权流转指导、管理和服务。市委农办要加强农村土地流转的综合协调。市国土局要严格落实设施农用地备案、土地用途管制等要求，严肃查处违法违规改变土地农业用途的行为。市财政局要落实各项土地流转和新型农业经营主体财政扶持政策。其他部门要各尽其责，积极配合，共同推进农村土地经营权有序流转和农业适度规模经营健康发展。
2016年10月14日